2026.03.11
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作者 | 第一财经 杜川
金融稳定法与中国人民银行法的立法修法进程备受业界关注。
2026年全国人大常委会工作报告显示，今年将围绕加快建设金融强国，制定金融法、金融稳定法，修改中国人民银行法、银行业监督管理法。
此前，中国人民银行行长潘功胜亦在十四届全国人大四次会议经济主题记者会上表示，下一步将健全金融稳定保障体系，推进金融稳定法、人民银行法等立法修法。
全国人大代表、中国人民银行辽宁省分行原行长付喜国认为，应加快推进金融稳定法立法，解决当前立法中的衔接、责任分工等问题，同时完善中国人民银行法，明确双支柱调控框架与数字人民币相关法律规制。
加快推动金融稳定法立法进程
近年来，我国金融立法工作稳步推进，逐步形成了多层次的金融法律体系。但当前我国现行法律对金融稳定和金融风险防范处置的规定条款主要分散于中国人民银行法、银行业监督管理法、商业银行法、证券法、保险法等法律法规中，这些相关规定在金融稳定和金融风险防范处置方面多为原则性规定，缺乏具体规则和程序条款。
付喜国认为，应加快推动《金融稳定法》立法进程，实现《金融稳定法》与《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《企业破产法》等多法联动、有效衔接，构建市场化、法治化的金融稳定制度体系，能够为防范化解系统性金融风险、维护国家金融安全稳定提供坚实法治保障。
值得注意的是，当前立法实践中还存在概念界定不统一、法条衔接不顺畅等问题。例如，在实践中，对于“系统性金融风险”概念理解有争议，拟出台的《金融稳定法》与《中国人民银行法》《商业银行法》等还需要强化衔接，进一步明确概念界定和认定标准。
防范化解金融风险的责任分工也需进一步明确。付喜国认为，此前《金融稳定法》（二审稿）确立了中央金融委的统筹协调地位，但还需进一步完善，与机构改革后的金融管理体系更紧密衔接。
损失分担与资金使用顺序也需要进一步明确。付喜国认为，拟出台的《金融稳定法》中的“金融稳定保障基金”与现行《商业银行法》中的行业保障基金在使用边界、优先级等方面还需进一步明确。《企业破产法》（修订草案）的清偿顺位未体现金融机构的特殊性，可能导致公共资金承担过多损失。
基于此，付喜国建议，在《金融稳定法》中构建金融风险防范、化解处置的全链条制度安排，突出系统性金融风险防控。同时，在《金融稳定法》中明确责任分工，按照权责对等、激励约束相容的原则，明确中央金融委为统筹决策机构，金融监管总局负责银行业单体机构风险处置，压实被处置金融机构的主体责任，地方政府承担属地责任，中国人民银行负责系统性风险监测评估并依法履行最后贷款人操作职责，实现权责闭环。
他还提出，建议在《金融稳定法》明确资金使用顺序，严格限制公共资金使用，从源头防范道德风险；在《商业银行法》中增设“风险处置损失分担”条款；在《企业破产法》中明确金融稳定保障基金的救助款项享有优先受偿权。
健全数字人民币法律规制
中央金融工作会议明确提出建设现代中央银行制度，党的二十大也强调要深化金融体制改革、完善现代金融监管。在此背景下，加快修订《中国人民银行法》是破解金融监管难题、防范系统性金融风险、建设现代金融体系的迫切需要。
现行《中华人民共和国中国人民银行法》于2003年修订实施，距今已超过22年。期间，我国金融领域经历了监管体制改革、数字化转型、实体经济需求升级等多重变革，现行法律在法定职责界定、监管工具授权、新兴业态规制等方面的滞后性日益凸显。
例如，目前“货币政策+宏观审慎政策”双支柱调控框架已成为宏观金融管理的核心工具，逆周期资本缓冲、风险准备金等工具已常态化运用。不过，付喜国提出，现行法律未明确“双支柱”调控框架的法定地位，也未细化各类宏观审慎工具的触发条件、调整程序和适用范围，这导致工具运用的规范性和权威性不足，制约了宏观金融调控效能的发挥。
同时，数字人民币也缺乏明确法律规制。央行数据显示，数字人民币已进入大规模试点阶段，2021年底试点场景就已超808万个，累计交易金额突破875亿元。
“但现行法律未明确其法定货币地位、发行管理流程、运营机构权责，也未对伪造、篡改数字人民币等新型违法犯罪行为作出规制，导致央行在履行发行管理职责时缺乏法律依据，难以有效保障数字人民币流通安全与金融消费者权益。”付喜国说。
付喜国建议将“货币政策+宏观审慎政策”双支柱调控框架写入法律核心条款，明确其法定地位和实施目标，实现币值稳定与金融稳定的统筹兼顾；细化各类宏观审慎管理工具的适用规则，明确逆周期资本缓冲、风险准备金、系统重要性金融机构附加监管等工具的触发条件、调整程序和实施标准，赋予央行必要的自由裁量权；同时建立宏观审慎调控与货币政策协同机制，明确两类政策工具的协调配合原则，提升宏观金融调控的系统性和有效性。
此外，在健全数字人民币法律规制方面，付喜国建议明确数字人民币的法定货币地位，规定其与实物人民币具有同等法律效力；规范数字人民币发行流程，明确央行作为发行主体的核心职责，将伪造、篡改数字人民币等行为纳入法律规制范围，明确相应的法律责任与处罚标准，保障数字人民币流通安全。
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